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  中国历史上有一个政治现象,称为“官无封建,而吏有封建”,指的是官位不能世袭,官员不能把职位传给亲属,胥吏职位同样不能世袭,但却通过种种办法使得其职位实际上成为自家的“封建”领地。这个现象,南宋思想家叶适最早观察到,明末清初的思想家顾炎武、黄宗羲等对之也很关注。

  “封建”,在中国历史上是指一种封国建藩、列爵分土的政治制度。封国建藩,就是用武力取得天下的利益集团,其首领占有最高权力,其亲属和亲信被分封到各地,建立小王国,作为藩屏,拱卫最高权力。这种制度设计,既包含着有血缘或准血缘关系的一个小集团基于共同利益共同抗拒风险的意思,也包含着这个小集团坐地分赃、不准他人插手的意思。

  始于殷周之际的“封建”制,包含一整套精密的制度设计,从保护利益集团自身利益的角度看,不无智慧之闪光。直到1917年,国学大师王国维仍不无赞叹地说:“其立制之本意,乃出于万世治安之大计,其心术与规摹,迥非后世帝王所能梦见也。”但这种制度包含着难以克服的内在缺陷,沿着这种制度的内在逻辑,很自然地发展出“官有封建”和“吏有封建”两个历史现象。

  “封建”制度的最大缺陷,是被分封的亲属、亲信随着时间的推移可能会坐大,开始觊觎更大的利益,从而威胁最高权力,进而导致战争和分裂的局面。克服这一缺陷,就是不再封国建藩、列爵分土,而只是暂时授予地方管理之权,这就是从秦汉到明清实行的郡县制。

  然而,实行郡县制后,郡县官员又有视所管辖的郡县,为自己私人领地的倾向,这意味着产生了“官有封建”的新问题。唐代的藩镇割据,可以看作是“官有封建”问题的恶性发展,其后更发展成五代十国的乱局。

  宋代建国之初,吸取晚唐五代的历史教训,力图从制度上彻底解决问题,其办法是把军权、财权等一切大权都收归最高权力掌控。用朱熹的话说,就是“兵也收了,财也收了,赏罚行政,一切收了”,同时发展出一切可能的限制官员的制度,如任期制和回避制,以及加强监察力度、严格办事程序等,终于使得“官有封建”的问题得以有效解决。

  但是,在“官无封建”时,又发展出另一个问题:“吏有封建”。为了避免“官有封建”,必须实行任期制和回避制。任期制要求一个官员不能在一个地方任职时间太长,回避制则要求官员不得在自己家乡及邻近地区任职、有血缘关系的两个人不能在同一部门或地方任职,其初衷都是避免形成势力,影响中央政令的畅通。

  这些措施使得一个官员到一个部门或一个地方后,常常还不十分熟悉政务就被调任别处,也因此产生必须依赖比他熟悉情况的衙门胥吏处理公事的情形。加强监察力度、严格办事程序,目的是为了规范官员的施政行为,但结果是造成了烦琐的文牍主义和复杂的法令律例。官员们不熟悉律例,没有精力对付烦琐的文牍,不得不依赖胥吏办事。这一切都给胥吏上下其手留下广阔的空间,所以不够精明强干的官员,往往被胥吏们牵着鼻子走,权力也旁落到胥吏手上。

  为避免熟悉当地情况和衙门事务的胥吏们把持地方政务,也出台了一些政策,比如胥吏任职只能五年,但这些政策效果甚微。因为胥吏们可以改换名字,也可以让有血缘关系者占据其职位,比如父传子、兄传弟及传给亲友等,使当胥吏成为“世业”。比如浙江布政司衙门(相当于现在的省政府)有一个“通供”的职位,雍正元年(1723)七月十二日御史汪继燝在奏折中说,“父以传子,兄以传弟,钱粮出入,尽归掌握”。胥吏在衙门“子弟亲戚,转相承授”,“每有父子姻亲,盘踞年久者”,这就实际上形成了“吏有封建”的现象,胥吏们把衙门发展成自己的“封建”领地,大发其财。

  从打天下的皇族和亲信以“封建”的形式内部分配权力和利益,到官员和胥吏想尽办法发展自己的“封建”领地,中国三千年的历史只是在验证一个简单的道理:如果政治不是公共政治,就会成为私人垄断权力和利益的工具。避免权力和利益为某个集团所垄断,惟一的办法是让政治成为公共政治、阳光政治。(洪振快  历史学者)

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